Columna de Opinión
Relocalizar sin plan de manejo: alivio necesario, solución incompleta
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*Columna de opinión para Salmonexpert de Patricio Flores Brito, abogado, fundador de Borde Costero Limitada, especialista en concesiones marítimas, acuicultura, borde costero y derecho administrativo.
La ministra del Medio Ambiente, Francisca Toledo, anunció en Punta Arenas que las concesiones de salmonicultura emplazadas en parques nacionales podrán relocalizarse hacia reservas nacionales aun cuando estas carezcan de plan de manejo. La medida se funda en una disposición incorporada por la Ley N° 21.850, para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social, publicada el 17 de octubre. La norma también comprende relocalizaciones hacia áreas de conservación de múltiples usos y aquellas que se efectúen dentro de estas últimas o de reservas nacionales.
A nuestro juicio, el cambio va en la dirección correcta: el Estado no puede seguir trasladando a los particulares el costo de sus propias demoras. Sin embargo, es indispensable precisar su alcance para que las relocalizaciones tramitadas a su amparo resistan el control de la Contraloría y de los tribunales.
El problema tiene un origen normativo preciso. El artículo 71 de la Ley N° 21.600 establece que las áreas protegidas deben contar con un plan de manejo, mientras que su artículo 92 exige, para otorgar concesiones sectoriales en ellas, la existencia de ese instrumento, la compatibilidad de la actividad con los objetivos de la categoría y el objeto de protección, y un informe favorable del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP).
A su vez, los artículos sexto y décimo transitorios resguardan las concesiones anteriores a la creación del área y contemplan su relocalización conforme a las leyes N° 20.434 y N° 21.183. La tensión entre ambos regímenes era evidente: al requerir una nueva concesión, la relocalización quedaba condicionada a la aprobación del plan de manejo del área de destino. La Contraloría recogió esta exigencia en el Dictamen N° E533651, de 2024. En la Reserva Nacional Kawésqar, que sigue sin contar con dicho plan, la salida del parque terminó bloqueada por la ausencia de un instrumento cuya elaboración corresponde a la propia Administración, y no necesariamente por una evaluación desfavorable de compatibilidad ambiental.
La solución legislativa nos parece jurídicamente defendible por tres razones. Primero, trasladar un centro desde un parque nacional, sujeto a un régimen de protección especialmente estricto, hacia una categoría que admite determinados usos sustentables puede contribuir a ordenar una actividad ya existente, siempre que el emplazamiento de destino sea ambientalmente compatible. El artículo 60 de la Ley N° 21.600 reconoce esa posibilidad para las reservas nacionales, y el artículo 158 de la Ley General de Pesca y Acuicultura contempla el desarrollo de la acuicultura en ellas. Segundo, el objeto de protección no nace con el plan de manejo, sino con el acto que crea el área.
El plan concreta la zonificación y las condiciones de uso, pero el parámetro sustantivo para examinar la compatibilidad ya existe. Tercero, la exigencia de evaluación ambiental no desaparece: la propia Ley N° 21.850 dispone que las relocalizaciones se sometan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, conforme a la Ley N° 19.300 y su reglamento. Cuando concurran los efectos, características o circunstancias del artículo 11 —en particular, la susceptibilidad de afectación a áreas protegidas prevista en su letra d)— corresponderá presentar un Estudio de Impacto Ambiental, con participación ciudadana y, si procede, consulta indígena conforme al Convenio N° 169 de la OIT. La nueva regla permite prescindir del plan de manejo para estas relocalizaciones, pero no del examen ambiental que corresponda a cada proyecto.
Trasladar un centro desde un parque nacional, sujeto a un régimen de protección especialmente estricto, hacia una categoría que admite determinados usos sustentables puede contribuir a ordenar una actividad ya existente, siempre que el emplazamiento de destino sea ambientalmente compatible"
Con todo, la solución sigue siendo acotada. Atiende determinadas relocalizaciones, pero no resuelve la situación de las solicitudes de concesión que obtuvieron una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) hace más de una década, antes de la creación de la respectiva reserva. Así lo advirtió Carlos Odebret, presidente de la Asociación de Salmonicultores de Magallanes, en un diagnóstico que compartimos. Esos solicitantes cumplieron las exigencias vigentes al momento de su tramitación y quedaron a la espera de una decisión administrativa. Aplicarles ahora el artículo 92, a causa de la creación posterior de un área cuyo plan de manejo el Estado aún no ha dictado, plantea una tensión con la confianza legítima y con los deberes de celeridad e inexcusabilidad establecidos en los artículos 7 y 14 de la Ley N° 19.880.
Según las circunstancias de cada expediente, una demora injustificada también podría suscitar un examen de responsabilidad por falta de servicio, conforme al artículo 42 de la Ley N° 18.575. No se trata de reconocer derechos adquiridos sobre concesiones todavía no otorgadas, sino de advertir que el legislador debió considerar un tratamiento transitorio para solicitudes afectadas por demoras que no son imputables a sus titulares.
La aplicación de la reforma tampoco está exenta de riesgos, dado que la autoridad ha aludido a una “interpretación amplia” de la Ley N° 21.600, pero la excepción relativa al plan de manejo deberá leerse dentro de sus términos legales y sin desplazar las demás exigencias aplicables.
Esta cautela cobra relevancia a la luz del control de constitucionalidad de la Ley N° 21.850, en el que el Tribunal Constitucional objetó una disposición relativa a microrrelocalizaciones y evaluación ambiental. La enseñanza es clara: facilitar la tramitación no equivale a eliminar los controles de protección ambiental. A ello se agregan los litigios sobre la exigencia de plan de manejo en la Reserva Nacional Kawésqar y las solicitudes de Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios, reguladas por la Ley N° 20.249, cuyos efectos sobre la tramitación deben examinarse según el sector y el estado de cada procedimiento.
Por estas razones, creemos que la ley aborda un síntoma, pero no la causa del problema. Se necesita fijar plazos efectivos para aprobar los planes de manejo, con prioridad en las reservas Kawésqar y Las Guaitecas; establecer un régimen transitorio para las solicitudes con RCA anterior a la creación del área, que permita evaluar su compatibilidad con el objeto de protección; publicar criterios técnicos claros para los informes del SBAP, y fortalecer la coordinación entre la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, el SBAP y el Servicio de Evaluación Ambiental.
La salmonicultura magallánica no pide quedar al margen de la evaluación ambiental. Pide que el Estado cumpla oportunamente sus propias obligaciones. La nueva ley es un primer paso, pero, mientras la aprobación de los planes de manejo continúe pendiente, la certeza jurídica seguirá dependiendo de excepciones y soluciones transitorias. Esa no es una base suficiente para planificar inversiones de largo plazo.
