Puerto Montt abre debate para destrabar Ley Lafkenche y dar certezas a salmonicultura
Autoridades, expertos y actores productivos abordaron el impacto del efecto suspensivo, la proporcionalidad de las EMPO y los cambios que hoy se discuten para el borde costero.
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Con la participación de autoridades regionales, representantes de pueblos originarios, dirigentes de la pesca artesanal, trabajadores de la acuicultura, académicos, expertos jurídicos y diversos actores vinculados al borde costero, la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura desarrolló este miércoles en Puerto Montt el taller “Diálogos para el Futuro del Borde Costero”, instancia orientada a abrir un espacio técnico, político y territorial de conversación sobre las propuestas de modificación a la Ley N°20.249, conocida como Ley Lafkenche.
El encuentro se realizó en medio de crecientes cuestionamientos por los extensos tiempos de tramitación de las EMPO, los efectos del mecanismo de suspensión sobre proyectos productivos y la incertidumbre que enfrentan distintas actividades ligadas al litoral austral. La actividad fue encabezada por el subsecretario de Pesca y Acuicultura, Osvaldo Urrutia, junto al gobernador regional de Los Lagos, Alejandro Santana, y el alcalde de Puerto Montt, Rodrigo Wainraihgt, además de parlamentarios, autoridades regionales y representantes de distintos sectores productivos.
Durante la apertura, desde Subpesca se destacó que la jornada buscó generar un espacio de intercambio y diálogo honesto, considerando la necesidad de avanzar hacia procedimientos más claros, equilibrados y predecibles, que permitan compatibilizar el desarrollo de actividades productivas con los derechos y usos tradicionales de los pueblos originarios. Asimismo, se relevó que el borde costero constituye un espacio donde conviven múltiples actividades, identidades y visiones territoriales, razón por la cual se enfatizó la importancia del diálogo y la participación para fortalecer la convivencia y la gobernanza.
En su intervención inaugural, el subsecretario de Pesca y Acuicultura señaló que el objetivo del encuentro fue abrir “un espacio serio, técnico, democrático y responsable para conversar sobre uno de los temas más sensibles y estratégicos para el desarrollo del sur austral y del país, la administración y gobernanza de nuestro borde costero”.
En ese contexto, sostuvo que el mar no solo forma parte de la geografía nacional, sino también de la historia, la cultura y el futuro de Chile, enfatizando que en regiones como Los Lagos, Aysén y Magallanes el borde costero sostiene miles de empleos y actividades vinculadas a la pesca artesanal, la acuicultura, el turismo, los servicios marítimos y la actividad portuaria.
A juicio de Urrutia, la Ley Lafkenche nació en 2008 con un propósito “legítimo y valioso”, orientado a reconocer y proteger los usos consuetudinarios de los pueblos originarios en el borde costero, aunque advirtió que, tras casi dos décadas de implementación, “han surgido desafíos, tensiones y dificultades que hoy requieren una revisión responsable y moderna”.
En esa línea, mencionó procesos excesivamente largos, superposición de solicitudes, incertidumbre administrativa y dificultades para proyectos productivos, afirmando que “cuando la institucionalidad genera incertidumbre prolongada, finalmente quienes terminan afectados son las propias comunidades, los trabajadores, las pequeñas economías locales y las regiones que necesitan seguir creciendo”.
Asimismo, la autoridad recalcó que las propuestas de modificación a la Ley N°20.249 no buscan eliminar la legislación ni desconocer los avances alcanzados en materia de reconocimiento de derechos de pueblos originarios, sino “generar un debate honesto y responsable para enfrentar los problemas y dificultades, vacíos y tensiones que ha provocado la ley 20.249”.
De igual manera, sostuvo que “revisar, mejorar, modernizar y perfeccionar no significa retroceder. Al contrario, significa pensar en el futuro de Chile”, agregando que el principal desafío es “compatibilizar de mejor manera los derechos ancestrales, la protección cultural, el desarrollo productivo, la inversión, el empleo y el crecimiento de las regiones costeras”.
Por su parte, Alejandro Santana, valoró la realización del taller señalando que instancias de este tipo son relevantes para avanzar en mayores niveles de previsibilidad respecto al uso y administración del borde costero, afirmando que “hemos vivido muchos años con incerteza, y cuando alguien vive con incerteza, en el hogar o en un país, obviamente que todo se ralentiza y hace que las expectativas no sean muy saludables”.
Desde esa mirada, destacó la disposición del Ejecutivo para abrir este debate y sostuvo que la discusión sobre la Ley Lafkenche no debe abordarse desde posiciones extremas, recalcando que “esto no es un debate de blancos y negros. Esto no es un debate de no reconocer la historia, la importancia y la relevancia que han tenido nuestros pueblos originarios en nuestro país y especialmente en esta región”. Igualmente enfatizó la relevancia que tiene la actividad acuícola para el desarrollo económico y social del sur austral, indicando que la salmonicultura ha transformado las oportunidades laborales y productivas de numerosas comunidades costeras.
En ese sentido, sostuvo que, si Chile quiere consolidarse como líder mundial en producción de alimentos del mar, “hay que hacer modificaciones, hay que generar certeza jurídica y hay que reglamentar de una manera distinta, y eso es donde nos tenemos que poner de acuerdo”. Junto con ello, afirmó que el país debe aprovechar la oportunidad de seguir fortaleciendo la salmonicultura, la mitilicultura y la pesca artesanal como motores de desarrollo regional y cambio social.
Historia y diagnóstico
Durante el panel “Historia y Diagnóstico”, el asesor técnico parlamentario de la Biblioteca del Congreso Nacional, Leonardo Arancibia, expuso sobre el origen, evolución y estado actual de la moción parlamentaria que busca modificar la Ley Lafkenche, señalando que la normativa surgió con el propósito de “configurar una figura administrativa en la que se reconocieran espacios territoriales que han sido de uso ancestral”, aunque advirtió que, en el debate legislativo reciente, se ha planteado la necesidad de compatibilizar esos derechos con otras actividades presentes en el litoral.
En esa línea, explicó que entre los principales diagnósticos levantados por los mocionantes figuran “plazos interminables, el impacto del efecto suspensivo que paralizaba otras solicitudes de distinto orden, solicitudes de espacios costeros demasiado grandes y una falta de criterios objetivos”, agregando que las modificaciones actualmente en discusión apuntan a “introducir compatibilización de usos, certeza jurídica, reducción de plazos y contención del efecto suspensivo”, promoviendo un “desarrollo armónico, integral y equilibrado”.
A su vez, el jefe de la División de Acuicultura de Subpesca, Alejandro Barrientos, presentó un diagnóstico sobre el estado actual de las solicitudes y espacios costeros marinos de pueblos originarios (EMPO), abordando especialmente los efectos que la tramitación genera sobre otros usos del borde costero.
Entre las cifras expuestas, indicó que actualmente existen 77 solicitudes de EMPO en trámite a nivel nacional, equivalentes a cerca de 2,4 millones de hectáreas, además de casos que superan las 6.500 hectáreas por beneficiario. En ese contexto, explicó que “la tramitación dura más o menos entre seis y siete años desde que ingresa la solicitud a Subpesca hasta que se entrega la destinación marítima”, agregando que las solicitudes admitidas a trámite activan un efecto suspensivo que puede afectar concesiones acuícolas, infraestructura portuaria, caletas pesqueras y otros proyectos productivos.
Dentro de los puntos abordados, Barrientos sostuvo además que los análisis realizados por la Subsecretaría evidencian “una ausencia de criterios de proporcionalidad” en las dimensiones de los espacios solicitados y decretados. Según detalló, “mientras las EMPO decretadas alcanzan un máximo de cuatrocientas hectáreas por beneficiario, las solicitudes en trámite superan las seis mil quinientas hectáreas por persona”, situación que, a su juicio, refleja la necesidad de avanzar hacia criterios técnicos y administrativos más claros para compatibilizar los distintos usos del litoral.
Efecto suspensivo
Respecto al funcionamiento del efecto suspensivo contenido en la Ley Lafkenche, la asesora de Gabinete de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, Antonella León, sostuvo que uno de los principales desafíos actuales radica en las consecuencias prácticas que ha generado este mecanismo sobre distintos usos del borde costero.
En ese contexto, explicó que la suspensión “opera desde una etapa inicial”, es decir, desde que una solicitud de EMPO es admitida a trámite, y que actualmente “la suspensión temporal terminó transformándose en una suspensión prolongada que ya parece más la regla general que la excepción”. Según detalló, esta situación ha provocado “paralización prolongada de procedimientos, incerteza jurídica tanto para proyectos e inversiones, retrasos administrativos de larga duración y dificultades para planear actividades productivas”, afectando tanto iniciativas públicas como privadas.
León agregó que las modificaciones impulsadas por Subpesca buscan “avanzar hacia mayores estándares de proporcionalidad, procedimientos más eficientes, mejor coordinación interinstitucional y compatibilidad efectiva de los usos”, enfatizando que el objetivo no es derogar la Ley Lafkenche, sino “armonizar todos los usos y llegar a un buen puerto para todos los actores”.
En la misma línea, la socia del estudio jurídico FerradaNehme, Mónica Cortés, abordó los alcances jurídicos y prácticos que ha tenido el efecto suspensivo sobre distintos usos del borde costero, señalando que actualmente “la suspensión de la ley 20.249 es absolutamente amplia, no hay nada que se escape”, afectando concesiones marítimas, relocalizaciones acuícolas, caletas pesqueras, infraestructura portuaria e incluso permisos para instrumentos de monitoreo ambiental u oceanográfico.
Durante su exposición, Cortés indicó que estudios realizados durante 2024 identificaron “519 concesiones de acuicultura y 894 concesiones marítimas paralizadas por efectos de esta suspensión”, agregando que hoy existen además solicitudes de caletas artesanales detenidas por el mismo mecanismo. A ello sumó que el principal problema deriva de las demoras institucionales en la tramitación, indicando que “los problemas que hoy día se avizoran respecto del efecto suspensivo derivan en gran medida de las tardanzas que tienen las distintas oficinas y servicios públicos”, por lo que planteó la necesidad de perfeccionar la legislación para compatibilizar los derechos de las comunidades indígenas con la continuidad operacional, la inversión y el desarrollo territorial.
Extensión y límites
En materia de proporcionalidad, la profesora de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y asesora consultora de Acuiestudios, Jessica Fuentes, sostuvo que uno de los principales desafíos de la actual aplicación de la Ley Lafkenche radica en la falta de criterios claros de delimitación para los espacios costeros solicitados. En ese contexto, recordó que el espíritu original de la normativa “nunca fue todo el mar para las comunidades”, sino generar una figura que permitiera resguardar usos consuetudinarios específicos sin excluir a otros usuarios del borde costero.
Dentro de las cifras presentadas, Fuentes expuso comparaciones entre EMPO, áreas de manejo y concesiones acuícolas, señalando que actualmente “más del 57% del borde costero entregado mediante títulos administrativos corresponde a solo 31 EMPO”, mientras que las concesiones acuícolas representan un porcentaje considerablemente menor pese a superar las 3 mil autorizaciones.
Asimismo, advirtió que “hay una desviación de la ley” respecto de la finalidad original de la norma, cuestionando especialmente la utilización de vías de navegación como fundamento para solicitudes de gran extensión territorial, indicando que “eso va precisamente en contra de lo que es el objetivo de la ley”.
A juicio de la académica, resulta necesario establecer límites, mejorar la metodología de acreditación y perfeccionar los mecanismos de tramitación y proporcionalidad, considerando además que actualmente no existirían estándares técnicos uniformes para determinar la extensión necesaria de los espacios solicitados.
Finalmente, la profesora de Derecho Civil de la Universidad San Sebastián sede de la Patagonia, María Paz Olavarría, sostuvo que uno de los principales problemas de la actual aplicación de la Ley Lafkenche es la falta de criterios técnicos claros para determinar la proporcionalidad y delimitación de los espacios costeros solicitados.
En ese contexto, señaló que, si bien “nadie discute la finalidad que tuvo esta ley ni la importancia del uso consuetudinario y del respeto de las culturas ancestrales de los pueblos originarios”, hoy existe consenso en que la normativa “no lograba la aplicación esperada” y que requiere modificaciones orientadas a compatibilizar derechos y otorgar reglas más claras para todos los actores involucrados.
La académica afirmó además que “tiene que existir una relación efectiva con el territorio, un uso consuetudinario real y acreditable”, advirtiendo que conceptos como “superficie necesaria” quedaron excesivamente amplios en la legislación actual. Junto con ello, enfatizó que “la extensión de la EMPO debe ser proporcional y debe tener limitación”, considerando no solo la práctica cultural que se busca resguardar, sino también el impacto sobre terceros y la coexistencia equilibrada entre comunidades indígenas, actividades productivas y desarrollo territorial en el borde costero.
Un cuarto panel centrado en el “Uso Consuetudinario”, en la Ley Lafkenche, que acredita prácticas ancestrales, culturales, religiosas, económicas o tradicionales que comunidades indígenas han desarrollado históricamente en determinados espacios del borde costero, contó la participación del director nacional de Conadi, Ignacio Malig, y Cristian Tapia, asesor de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Conapach).
Tras las exposiciones, la jornada continuó con mesas de trabajo participativas orientadas a recoger propuestas, observaciones y visiones de los distintos sectores asistentes respecto del futuro de la administración del borde costero y los desafíos asociados a la Ley Lafkenche.
